摘要: 解讀行政訴訟法上的“協定”概念及其外部行政性與合異性的關系，應該以行政訴訟法式法自己為基點，苦守符合法規性審查的實質屬性。這個角度的探討起首可以從類型化動身，將協定與行政行動的關系分為兩年夜類：作為行政行動對象的協定與作為行政行動自己的協定；后者再持續分為觸及意思表現的符合法規性爭議和斷定性爭議，由此將會商集中于該類型爭議范圍內。在此基本上，經由過程剖析采用純真行政角度審查的判例“超宇公司案”，可收拾出行政裁量中行政權權柄范圍與合批准思表現不受拘束之間關系的法說明框架，繼而用此框架剖析舊法中采用“行政合同”案由的判例（出發點）和新法比來期判例（近況）中司法判定的構造狀況，以驗證該框架的實用性。經由過程回納判例經歷并聯合法定著名協定中行政部門的特徵與司法審查的關系，可樹立起行政統合性法令說明框架，將協定中行政主體方的意思表現（合異性）部門轉換為行政裁量中後果選擇行動，從而將其歸入行政訴訟法的束縛框架。

要害詞: 行政協定 司法審查 行政裁量 行政訴訟 法說明學

 

一、引論：研討行政協定合異性與行政性之關系的基礎退路

《行政訴訟法》2014年修改時，增添了第12條第1款第11項，規則國民法院受理“行政機關不依法實行、未依照商定實行或許守法變革、解除當局特許運營協定、地盤衡宇征收抵償協定等協定的”訴訟懇求。由此行政法學以為行政協定已被歸入了“受案范圍”，成為司法審查的對象。[1]?兼具“行政性”與“合異性”是學術界和實務界對行政協定特徵的配合熟悉。[2] 作為行政法中的一種行動情勢，行政協定似乎天經地義應同時具有這兩個屬性，但題目在于這兩個屬性之間畢竟是或應當是什么關系？詳細而言，在我國《行政訴訟法》的司法審查法式中，行政協定中的這兩種關系會浮現出如何的構造？包養 本文將從我國《行政訴訟法》運轉的角度，解讀相干判例中包養網 浮現的景象，經由過程對響應爭議停止類型化，測驗考試樹立對該題目的法說明框架。

本文將采用以下方法睜開剖析：

1.角度：現行《行政訴訟法包養網 》中司法審查途徑

在研討行政協定方面，罕見的是采實體法途徑，即從概念界說動身，明白行政協定之后再剖析若何審理。[3]由于我國實定行政法體系的總則（公例）層面沒有行政協定（諸如《德國聯邦行政法式法》第54條規則的“行政合同”）那樣的法令概念，在完善昭示的詳細說明對象僧人少說明論結果積儲的基本上，相干研討總體上趨勢了立法論（或混淆有說明學內在的事務的立法論）或許學理建構。而今朝作為實定法的《行政訴訟法》中曾經存在“協定”概念，則需求從行政訴訟本身的實質性感化，即司法的符合法規性審查的角度往斷定該概念的組成方法。

是以，本文采用司法法式的角度，著眼于判例中司法對第11項行政協定的熟悉，回避從學說實際或實體法的角度會商行政協定的特徵以及辨認性方式題目。這里之所以誇大“第11項行政協定”，恰是為了凸顯本文的出力點在于對現行實定法的說明功課之處。當然，這也是為進一個步驟切磋我國行政訴訟軌制運轉經過歷程中本身能構成如何的規定和實際設定一個基本。

2.范圍：符合法規性審查

本文以實定行政訴訟法為研討視角，這意味著服從第6條設定的“對行政行動能否符合法規停止審查”的請求。[4] 這是行政訴訟中司法權運轉的最實質屬性。[5] 在審查行政協定時，也無法離開這項法令規范的請求，因此“合異性”也只能在符合法規性審查和判決的情勢之中浮現。由于原告恒定為行政主體，是以，無論協定兩邊主體各自的意思表現為何，終極司法審查所要判定的，只能是義務回屬于行政主體方行政行動的相干內在的事務。

3.對象：判例

修改后的《行政訴訟法》自2015年5月1日起實施后（以下部門修改前的稱為“舊法”，修改后的稱為“新法”），最高國民法院繚繞著第11項行政協定發布了諸多案例。[6] 本文在將第11項行政協定規則中審核對象類型化（作為行政行動對象的協定與作為行政行動自己的協定）的基本上，經由過程剖析初度采用純真行政角度審查的判例“超宇公司案”，收拾出行政裁量中行政權的權柄范圍與合批准思表現不受拘束之間關系的法說明框架，以此剖析舊法中采用“行政合同”案由的判例（出發點）和新法比來期判例（近況）中司法判定的構造狀況，用以驗證該框架的實用性。在明白了司法審查現實運轉狀態后，本文從我國行政訴訟法的實定法拘謹范圍動身，經由過程行政裁量視角將合異性接收至行政性中，測驗考試樹立起司法審查中行政統合性的法令說明框架。

二、行政協定爭議的兩個類型：行動對象與行動自己

假如僅僅著眼于第11項在辭意層面上的表述方法，實在可以解讀出行政協定與行政行動的多種關系，未必能當然地得出行政協定自己就是被訴行政行動的結論。

（一）第Ⅰ類型的行政協定爭議：對行政協定的行政行動

從第11項的內在的事務看，“不依法實行……協定”等被訴的行政行動，是內在于行政協定的，是對行政協定作出的行政行動，而不是行政協定自己。支持此判定的來由如下：

1.行政訴訟軌制的實質性焦點

第12條規則的是司法權可以審查的“行政行動”范圍，第11項斷定的是此中的一個類型。這條規則的條件是，無論是舊法仍是新法，“行政行動”是外行政訴訟中受司法權審查的對象（舊法第5條、新法第6條）。這是《行政訴訟法》所樹立的律例范框架的焦點地點。

2.被訴行政行動與行政協定的關系

第11項中規則的行政行動，是“不依法實行、未依照商定實行或許守法變革、解除”行政協定的行政行動。從辭意構造全體來看，該項所設定的被審核對象，是針對協定所作的行政行動，并不是行政協定自己。這些行政行動從內部感化于曾經存在的行政協定，而不是存在于行政協定之內觸及到意思表現的行動。第11項的律例范意義之一是將這些行政行動也歸入司法審查的對象范圍之內。是以，這一類型的行政協定爭議中的行政行動，實質上仍是雙方屬性，沒有轉變與第12條其他各項外行政行動方面的既有界說，因此也未需要從頭對待司法審查所需按照的律例范請求。[7] 當然需求留意到的是，行政行動主體和響應行政協定中締約的行政主體方，會是統一行政機關，盡管其分屬分歧的法令關系。

3.“商定”與行政協定的關系

第11項中“未依照商定實行”的不作為也屬于法定的可訴行政行動。這里，因“商定”外行政訴訟爭議中的內在的事務分歧，以及與“不實行”不作為行政行動之間的關系分歧，或許會招致行政行動不盡雷同的定位，其要害在于“未依照商定實行”的爭議內在的事務能否觸及到了行政協定的意思表現部門。

假如被訴的僅僅是“不實行”行政行動自己，那么其實質上仍是屬于內在于行政協定的“對行政協定的行政行動”。在對其司法審查時，對行政訴訟中司法審查屬性應限制在對行政行動符合法規性審查之處。那么，這里“未依照商定實行”而被訴的行政行動，其終極效率能否該撤銷或有效，仍是要從能否符合法規的律例范的請求予以判定，商定自己并不用然招致被訴行政行動能否符合法規的判定成果。

假如被訴的行政協定觸及到“商定”自己的爭議，即觸及到“商定”內在的事務能否存在或能否真正的，以及商定內在的事務能否符合法規，司法審查面臨的，就分歧于作為行政行動對象的行政協定，而是進進到行政協定內在的事務，觸及到意思表現方面。有關“未依照商定實行”的爭議，要害之處不在“實行”而集中于“商定”方面，在于“商定”能否符合法規的爭議。最高國民法院領導案例76號——“萍鄉市亞鵬房地產開闢無限公司訴萍鄉市領土資本局不實行行政協定案”就浮現出在法令與協定商定的關系之中，依據法令作出的具有法令效率的城市把持性具體計劃——《國有地盤應用權出讓合同》中商定的內在的事務——被訴行政行動三層關系之間，標志著商定內在的事務的行政行動須遵從城市計劃中律例范請求的規范構造。[8] 如許，就呈現了有關行政協定爭議的另一個類型。本文將此類分歧于第Ⅰ類型的行政協定爭議稱之為第Ⅱ類型的行政協定爭議。

（二）第Ⅱ類型的行政協定爭議：作為行政協定的行政行動

除了上述懂得之外，簡直在新法實施的同時，還存在著將行政協定自己的內在的事務（觸及到協定主體意思表現）作為司法審核對象的主意。這種主意以為，第11項中的行政行動自己就是行政協定。如許，就發生了針對“作為行政協定的行政行動”能否符合法規的行政訴訟，本文將之稱為第Ⅱ類型的行政協定爭議。

第Ⅱ類型的行政協定訴爭議之所以存在于第11項的規則之中，除了上述有關“商定”能夠的說明標的目的之外，還因最高國民法院的一系列司法說明文件所設置的響應規范內在的事務，擴大了對第11項內在的事務的辭意表述，使行政協定作為司法審核對象的行政行動自己。如許，有關行政協定的爭議就由內部轉為外部。

1.司法說明文件的內在的事務設置

新法實施之后，最高國民法院先后發布了兩份司法說明文件（“法釋〔2015〕9號”和“法釋〔2019〕17號”），以直接規范第11項規則的內在的事務。這些司法說明文件對第11項的內在的事務細化時，逐步將行政行動概念從上述既有的范圍擴大至行政行動之外部意思表現方面。這兩份司法說明文件的相干重要內在的事務與感化如下。

第一份司法說明文件：“法釋〔2015〕9號”（《最高國民法院關于實用〈中華國民共和國行政訴訟法〉若干題目的說明》）。[9] 該司法說明文件的第14、15條在說明細化新法有關行政協定的規則時，直接設置了行政協定主體間意思表現方面的規則。如第14條規則在“在實用行政法令規范的同時，可以實用不違背行政法和行政訴訟法強迫性規則的平易近事法令規范”，這里可以懂得為實用平易近事法令規范目標在于處理此中兩邊意思表現方面的膠葛。第15條第1款“被告主意原告不依法實行、未依照商定實行協定或許雙方變革、解除協定守法，來由成立的，國民法院可以依據被告的訴訟懇求判決確認協定有用……”中“未依照商定實行協定”的內在的事務，不言而喻地表示出司法權直接針對了協定自己，而非內在的，感化于行政協定的行政行動。

第二份司法說明文件：“法釋〔2019〕17號”（《最高國民法院關于審理行政協定案件若干題目的規則》）。[10] 該司法說明文件大批觸及到行政協定主體間意思表現方面的事項，例如，第9條羅列出的“有詳細的訴訟懇求”中第4項“懇求判決行政機關依法或許依照商定訂立行政協定”；第5項“懇求判決撤銷、解除行政協定”。顯然，這幾項規則中被懇求司法審查的事項，曾經分歧第Ⅰ類型中將行政協定作為行動對象的行政行動，而是行政協定的內在的事務自己，司法審查須詳細觸及到行政協定自己內涵的主體間意思表現能否有用的題目。與上述第Ⅰ類型的行政協定爭議集中于“辭意”方面比擬較可以看到，司法說明文件內在的事務擴展了法院司法審查的范圍。

2.承接立法主意的法說明論

實在在有關行政訴訟法的修法（立法）經過歷程中，最高國民法院就提出了司法外行政訴訟階段參與行政協定兩邊主體間意思表現而發生的膠葛的軌制design主意。從可查閱到的無限的立法材料可以看到，最高國民法院最早提出了將行政協定（行政合同）歸入行政訴訟受案范圍，且將行政協定自己設定為司法審核對象的主意。有關《行政訴訟法》修正的《最高國民法院修正提出稿（一）》的“受案范圍”中就有“懇求處理行政合同爭議”的明白表述（第11條第1款第7項），且與其他各類雙方性的行政行動相并列。與此對應，在“第一審通俗法式”的部門設定的判決是，“原告不實行行政合同商定任務的，國民包養 法院可以按照《中華國民共和國合同法》等相干法令規則作出響應判決。原告作出的與前述合同有關的雙方決議守法或許不實行法定職責的，國民法院可以判決撤銷、確認守法或許責令原告採納原告在必定刻日內實行法定職責”（第83條）。[11] 這里尤其從第83條第一句的規則內在的事務可以看出，最高國民法院現在的軌制design中有著將行政合同之訴與（雙方性）行政行動并列為兩品種型的假想。由此可以看到，此刻司法說明文件中的規范內在的事務的邏輯退路，自立法論起至新法實行后的說明論都具有分歧性。

如再向前追溯到舊法時期，異樣可以看到最高國民法院一向都在盡力經由過程法令說明的方法擴大行政訴訟法的實用范圍。《最高國民法院關于規范行政案件案由的告訴》（2004年1月14日），明白將“行政合同”列為27種“行政行動的品種”中的一種。這種案由設置方法可以反應出把作為合同內在的事務的意思表現也回進被訴對象“詳細行政行動”之內的法說明主意。好像在新法實行之后將新法行政協定中的“商定”內在的事務自己的爭議歸入行政訴訟的司法審查范圍之內那樣，最高國民法院堅持著前后分歧的法說明偏向。

不外需求追蹤關心到的是，案由“行政合同”相干的訴訟案件中包括的，不只要作為行政協定的行政行動一種爭議品種。從該告訴對“不作為類案件的案由”例示的“訴XX（行政主體）不實行行政合同任務”的表示情勢看，對“實行”的懂得也如下面提到的情形雷同，至多能夠存在著兩種爭議情形。一種是如上述第Ⅰ品種的爭議類型中提到的那種不實行這種不作為行政行動自己，以及協定內在的事務中不存在意思表現部門爭議的“對行政協定的行政行動”。與新律例定的受案范圍比擬，舊法進進“行政合同”案由類型的行政訴訟案件很是狹小，且“行政合同案件往往是因行政機關片面變革或撤銷合同而產生的，國民法院從而將其轉化為‘雙方行政行動’或許說‘權利性行政行動’而加以審理”。[12] 實在這類“片面變革或撤銷合同”的被訴行政行動，無疑可以回類到上述對行政協定的行政行動之內，而不觸及合同內在的事務中兩邊的意思表現。

3.承接方法：“未依照商定實包養網 行”中關于“商定”的爭議及其法說明途徑

上述有關行政協定中的爭議，處置上述不觸及協定內在的事務即兩邊主體意思表現部門的“對行政協定的行政行動”之外，觸及到“商定”的，進進了意思表現能否符合法規，或許意思表現能否存在甚至意思表現畢竟為何的爭議時，第11項有關行政協定的行政爭議，就進進了另一個類型。嚴厲而言，假如訴訟中的爭議僅僅集中于這個類型的事項的話，其實質上與平易近事訴訟所涉案件需求處理的膠葛并沒有實質性差別。可是，正如本文后面第三部門判例“鄭義財案”所展示出來的那樣，外行政訴訟中，訴請或許判決本質上指向的是第11項規則的實行協定，那么有關這個類型的協定爭議就組成了實行協定的條件，即司法需求處理或許判定的是行政協定中意思表現能否存在或斷定內在的事務是什么，此后才可審查不實行的不作為行政行動能否符合法規。

（三）察看框架：行政協定爭議的類型

為便于對有關判例睜開剖析，這里對本文前述內在的事務中觸及的第11項規則行政協定爭議的品種，做一個簡單化的回納，構成一個察看框架。

1.第Ⅰ類型的行政協定爭議

這是指行政訴訟中“對行政協定的行政行動”而睜開的司法審查，其針對“不依法實行、未依照商定實行或許守法變革、解除”行政協定的行政行動，是內在于行政協定的行政行動。是以，這個類型的行政協定爭議不觸及到協定內在的事務中的意思表現，屬于傳統包養 的雙方性角度界說的行政行動。嚴厲而言，這類爭議中的司法審查不觸及到“合異性”題目。

2.第Ⅱ類型的行政協定爭議

這類行政爭議觸及到行政協定內在的事務的意思表現部門，由於爭議觸及到的是“作為行政協定的行政行動”。因有關意思表現方面的爭議分歧，對此類型可以進一個步驟分為兩個次級類型：第Ⅱ-1類型的行政協定爭議和第Ⅱ-2類型的行政協定爭議。①第Ⅱ-1類型的行政協定爭議，其爭議觸及到意思表現能否符合法規的司法審盤問題。嚴厲而言，這類爭議才真正觸及到行政協定中的“合異性”題目。②第Ⅱ-2類型的行政爭議，其爭議集中在意思表現能否存在或內在的事務是什么方面。司法參與的重點在于處理這類膠葛而非符合法規性審查，此與平易近事訴訟有著雷同之處。可是，當這類爭議是作為協定不實行（不作為）的條件性膠葛而產生，且訴訟懇求又牽涉到實行協定時，就會與上述第Ⅰ類型或許第Ⅱ-1類型的行政協定爭議相干聯。

從下面的分類可以看到，第Ⅱ-1類型（包含第Ⅱ-2類型中可回進該類型）的行政協定爭議兼具了行政符合法規性的爭議和行政主體方意思表現的爭議，屬于嚴厲意義上（或廣義）的行政協定爭議。下文將集中考核這個類包養網 型的外部構造。

三、判例中的一個說明框架：意思表現、裁量以及與行政行動的關系

新法實行之后，最高國民法院發布了法釋〔2019〕17號司包養 法說明文件。該司法說明文件發布之后不久，最高國民法院對“株洲市超宇實業無限義務公司訴湖南省株洲市國民當局、湖南省國民當局衡宇征收抵償決議案”（以下簡稱為“超宇公司案”）作出判決。[13]

“超宇公司案”判決在司法審查權與新法的響應規則，甚至相干平易近事法令規范之間的關系方面，有兩處值得追蹤關心。其一，案件中的被訴行政行動是行政協定。被告訴訟懇求的是實行行政協定中商定的內在的事務，屬于典範的第Ⅱ類型的行政協定爭議。其二，裁判文書中，最高國民法院應用行政法的實際將合異性內在的事務吸納到行政經過歷程之中，建構了對行政協定與對雙方屬性的行政行動同一實用的司法審查框架。

（一）“超宇公司案”的現實與裁判

1.案件現實概要

2013年7月，因扶植長株潭城際鐵路需求，湖南省株洲市國民當局（原告、被上訴人、再審請求人，以下簡稱“株洲市當局”）發布（2013）第17號《國有地盤上衡宇征收決議》和《征補計劃》。株洲市超宇實業無限義務公司（被告、上訴人、被請求人，以下簡稱“超宇公司”）擁有的1546.6平方米應用權地盤中的72.5平方米衡宇位于征地紅線范圍內。2014年4月，荷塘區批示部與超宇公司簽署《框架協定》，內在的事務為全體征收，一次性貨泉抵償，2014年5月31日前簽署正式的《征補安頓協定書》。2014年5月23日，超宇公司搬家騰空72.5平方米衡宇并交付。響應衡宇于同日被撤除，但兩邊未在協定商定刻日內告竣征補協定。

超宇公司請求從頭選定評價機構評價作出抵償決議未成后，遂于11月2日告狀株洲市當局，請求其作出征補決議。2016年11月23日，一審訊決責令株洲市當局在判決失效后60日內對超宇公司作出征補決議。次年1月23日株洲市當局作出1號征補決議，重要內在的事務為：①紅線范圍內的72.5平方米一次性貨泉抵償；②紅線范圍內未經掛號建筑作為符合法規建筑予以抵償。超宇公司請求復議，但復經過議定定為保持。

超宇公司提起行政訴訟，懇求撤銷1號征補決議和相干復經過議定定。一審株洲中院採納訴訟懇求。二審湖南省高院判決撤銷一審訊決、撤銷1號征補決議、撤銷復經過議定定、責令株洲市當局從頭作出征收抵償決議。該判決的內在的事務要點為：①超宇公司曾經實行了《框架協定》，但株洲市當局未能簽訂征補安頓協定且未提出合法來由，違背信任好處維護準繩；②株洲市當局已知超宇公司的全體征收懇求和《框架協定》內在的事務，故應該斟酌其懇求作出公正處置，但沒有斟酌上述應該斟酌的原因，顯明不妥。

株洲市當局請求再審。2019年2月28日最高國民法院作出（2019）最高法行再4號判決。

2.判決要點

最高國民法院的判決重要內在的事務如下。

（1）《框架協定》屬于（行政主體）在征收實行經過歷程中作出的許諾，對征收兩邊均具有拘謹力，在簽署抵償協定或許作出抵償決議時應該對此中符合法規有用的商定予以采納。

（2）行政機關作出的行政承諾、行政協定等行動必需樹立在依法行政的條件下，即行政機關作出的承諾或告竣的協定必需在其具有裁量權的處理范圍內，且不違背法令的強迫性規則，不會傷害損失國度好處、社會公共好處。在國有地盤上衡宇征收經過歷程中，征收抵償的金錢均起源于公共財務，對征收抵償款不停止公道把持必定會對社會公共好處形成晦氣影響。

（3）行政機關在組織實行征收與抵償任務時，必需遵照《征補條例》等法令、律例的規則，合適征收決議及衡宇征收抵償安頓計劃的請求，對被征收人賜與公正抵償。行政機關違背《征補條例》等法令、律例，超越征收決議的范圍或許衡宇征收抵償安頓計劃斷定的抵償尺度，作出的相干許諾、簽署的抵償協定或許作出的抵償決議，國民法院應該作出否認的評價，不予支撐。

（4）不克不及將信任好處維護準繩置于依法行政之前，無準繩的以就義社會公共好處來誇大當局對所作許諾的遵照。確因國度好處、公共好處或許其他法定事由轉變當局許諾的，行政機關可以依法抵償財富喪失。

（5）超宇公司僅有72.5平方米衡宇及地盤在征收紅線范圍之內，對該部門的征收亦不影響其對剩余地盤的應用。是以，《框架協定》商定對超宇公司實行全體征收，超越該次征收的紅線范圍，不合適《征補條例》的規則，缺少法令根據，不具有法令效率，對株洲市當局作出抵償決議不發生拘謹力。

（二）判例中的法說明框架：作為裁量的意思表現

1.判例面臨的題目及其意義

如本文第一部門所述，在實定法請求的行政行動符合法規性審查之中，若何、以什么方法、在多年夜范圍內對行政協定中具有平易近事屬性的“合異性”部門內在的事務（具有平易近法屬性的各方主體的意思表現）停止符合法規性審查，是裁判中的要害地點。由此進一個步驟引出的題目是，“行政行動”概念會在響應的司法審查狀況中產生如何的變更。

2.判例中浮現的司法審查框架

（1）司法審查的對象

正如“現實概要”的部門所示，此判決起首表述了所審查的對象與凡是界說的雙方法令行動屬性的行政行動分歧，是《框架協定》中的許諾，即被審查的不是作為行政行動全體的行政協定，而只是此中行政主體方的行動部門，并不觸及到兩邊意思表現分歧內在的事務中的其他部門。這里需求留意到的是，該判例中的“許諾”是終極曾經固定在失效行政協定中的意思表現行動，曾經具有了法令效率，對征收兩邊均由有拘謹力，后續簽署抵償協定和作出抵償決議都必需受其效率的束縛。這恰是《框架協定》中的許諾須成為司法審核對象的緣由。

（2）行政主體方意思表現與“裁量權”

行政協定起首是合同，是兩邊經由過程交涉而終極到達意思表現分歧而成立的法令行動，是以在兩邊的彼此交涉經過歷程中，各方的意思表現自己具包養網 有不受拘束性。可是該判例指出，行政主體方終極斷定且失效的意思表現，即“作出的承諾或告竣的協定必需在其具有裁量權的處理范圍之內”。這里，判例應用行政“裁量權”概念，起首意味著其從行政法學的角度將行政主體方的意思表現經過歷程定位外行政權的法令實用經過歷程之內，接收依法行政的束縛。此中詳細征補的行政運動觸及到應用“公共財務”的運動，需求遵從相干的法令軌制，如《征補條例》中的規則，包含根據該法制作的《安頓計劃》。假如行政主體方的許諾超出征收決議包養 的范圍或許安頓計劃決議，就會組成行政守法。其次，裁量自己答應行政主體基于行政主體本身的意欲和熟悉，在作出行動後果選擇上具有必定的不受拘束空間，而非機械生硬地實用法條規則。應用裁量的角度處置在律例范答應的范圍之內的行動不受拘束的方式，使得其與合同主體在意思表現方面的不受拘束度具有雷同屬性，也是以將相干符合法規性的判定轉換為在律例范答應范圍之內的（行動後果選擇）契約不受拘束。再次，行政主體方的意思表現不受拘束必需以法令的強迫性規則為限制鴻溝，而這種限制鴻溝的設定源自實定法，屬于保護國度和社會公共好處的公法軌制。

（3）裁量權說明框架的外部構造：意思表現不受拘束—公共限制鴻溝

綜合上述（1）與（2）的內在的事務，可以看出，判例既然將行政主體方的意思表現定位為行政的裁量，那么也就意味著裁量自己需求接收律例范的制約。這種行政裁量所具有的不受拘束度與對其的律例范限制之間的關系，將行政協定中的“合異性”與“行政包養網 性”統合至司法審查之下，可以回納成普通性判定框架：“意思表現不受拘束—公共限制鴻溝”。

在這個框架中，行政主體方在作出締結協定意思表現的不受拘束度方面，在法令道理上與平易近法中的合同主體的屬性上具有雷同性，均可以歸入到契約不受拘束之中往熟悉。這是行政協定“合異性”的基礎表示。可是另一方面，由于行政主體方代表著公益完成行政義務目標，其相干的意思表現不受拘束又必需遭到憲法以及一系列詳細法令規范的制約，即作為“行政性”表示的行政權運轉自己須接收依法行政的制約。這也組成了行政法中具有公法屬性的行政協定中所謂“行政性”和“合異性”的基礎關系構造。在如許的條件下，行政主體方“合異性”中的意思表現不受拘束轉化為行政裁量中的行動後果選擇（作為裁量的意思表現），從而在我國現行實體法系統中，將“合異性”事項也歸入了司法可審查的范圍之內。

（4）符合法規性判定的基本

由于行政協定是兩邊意思表現分歧的成果，是以，當既有的如許諾等意思表現內在的事務超越出法定的公共限制鴻溝，那就會引出一個題目：畢竟應基于合同法上“合約性”的規則認可該意思表現成果的有用性仍是基于設置了法定公共限制鴻溝的實定律例定，斷定超越響應鴻溝的意思表現內在的事務有效？

聯合該判例中“意思表現不受拘束—公共限制鴻溝”符合法規性判定框架的內在的事務可見，該判例認可的規范是超越公共限制鴻溝的行政主體意思表現內在的事務不發生法令效率，即符合法規性的判定優于合約性，是以該判決指出了“不克不及將信任好處維護準繩置于依法行政之前，無準繩的以就義社會公共好處來誇大當局對所作許諾的遵照”的結論。可是，對于響應的好處喪失，本判決指出因符合法規的許諾的轉變而遭遇的喪失，可以依法取得抵償。這里能否意味著也可作出反向說明，當守法的許諾被轉變（改正）時，則并不發生國度賠還償付。

在上述兩個條件之下，可以從該判例的內在的事務中回納出：當司法對行政協定能否守法停止審查時，其審查的詳細對象為《框架協定》中行政主體方作出的意思表現行動（如許諾），所實用的符合法規性判定框架是“意思表現不受拘束—公共限制鴻溝”。是以，就該判例的訴訟內在的事務而言，行政協定《框架協定》之中無論行政主體作出的賜與被告抵償的許諾內在的事務為何（如全體征收），都必需接收《征補條例》的束縛。當許諾的征收范圍超越法定的征收紅線范圍時，響應部門的許諾因缺少法令根據而不發生法令效率，因此對抵償決議不發生拘謹。

四、檢證：說明框架對既有判例的實用性

針對第Ⅱ-1類型的行政爭議，上述部門判例采用的“作為裁量的意思表現”司法審查法說明框架，能否可以離開個案而成為普通性的剖析東西，則需求對同類判例停止對照檢證。

本部門選定三個判例作為查驗對象：舊法時期的“鄭義財案”判決以及實用新法的判例“華隆案”判決和“中孚案”判決，相干來由見上面會商響應判例的部門。需求闡明的是，判例“超宇公司案”在表述情勢上就直接應用了行政法學的用語，可是，每個案件的表述情勢并非分歧。是以，剖析其他裁判例中應用的司法判定方式時，著眼的是其內涵的邏輯和框架，而不拘泥于文書表述的文字情勢。

（一）舊法中案由為“行政合同”的判例

行政訴訟中行政協定的明文概念固然呈現在新法之中，但在此之前，最高國民法院就測驗考試將這類行政運動歸入司法審查范圍。2004年1月14日最高國民法院發布《關于規范行政案件案由的告訴》，斷定了27種行政行動的品種，此中有一類型為“行政合同”。最高國民法院行政審訊庭發布的案例“行政機關應依法實行地盤征收抵償合同商定的任務——鄭義財等243戶村平易近訴汕尾市領土資本局地盤行政合同膠葛案”（以下簡稱“鄭義財案”），就屬于案由為“行政合同”的判例。該案的“裁判要旨”指出：“國民當局地盤行政主管部分與被征用地盤鄉村所有人全體經濟組織簽署的地盤征收抵償合同是行政合同，由此惹起的膠葛屬于國民法院行政訴訟的受案范圍。行政機關未依照合同商定實行任務的，國民法院可以判決其依法實行。”[14] 從該處表述的內在的事務來看，其與新法第11項對行政協定軌制的請求完整雷同。

1.案件概要與題目表示

鄭義財等村平易近（被告、上訴人）所屬村與領土局（原告、被上訴人）簽署的《征地協定書》斷定了有關地盤為特定項目標扶植用地，繼而簽署《征地彌補協定》以明白商定留成用地目標比例和響應用空中積以及相干抵償事項。此后，領土局向村平易近所屬村收回《許諾》，就《征地彌補協定》相干的事項，作出了六點許諾。后因領土局的許諾內在的事務與村平易近間發生爭議之故，村平易近提起行政訴訟，懇求判令領土局實行《征地彌補協定》和《許諾》中商定的內在的事務。

該案件的行政訴訟的內在的事務中，被告多個懇求盡管終極都回結到判令原告實行許諾的任務，但回納起來，觸及到以下兩個提前途徑。第一途徑由兩個步調構成。第①步提出的是確認行政主體方意思表現的懇求。例如對于“所有人全體一切的青苗、附著物及建筑物等，在現場盤點核算后依據時代情形賜與10萬元以上的抵償”的許諾，畢竟是“包管對村所有人全體的財富喪失抵償在10萬元以上”仍是“另行增添10萬元”，原原告間存在爭議；再如“征地彌補協定中的留成用空中積60畝”能否曾經包含了許諾增添的10畝在內。這些爭議觸及的是意思表現能否存在或內在的事務是什么的膠葛處理題目，實質上與平易近訴無異，有關符合法規性審查，該回類于第Ⅱ-2類型的行政協定爭議。第一個步驟確認完成之后才是判定能否應當實行許諾的第②步的爭議，訴訟才進進到不實行響應任務（不作為的行政行動）能否違背商定（守法）的司法審查階段。第②步的爭議可回進第Ⅱ-1類型的行政協定爭議，而第①步的膠葛處理在全部訴訟經過歷程中只是第②步終極符合法規性審查的條件。

案件中第二途徑需求司法權直接判定不實行能否違約或守法。由于既有宅基地已無法知足被告村平易近地點村的住房需求，故行政主體在2007年依據《廣東省實行〈中華國民共和領土地治理法〉措施》作出留用地上設定村平易近宅基地的許諾。但在2009年省當局公佈《廣東省征收鄉村所有人全體經濟地盤留用地掛歷措施（試行）》，嚴禁將留用地分派到本村村平易近。如許，爭點就集中于2007年的協定許諾能否符合法規和能否該實行的題目。如許訴訟的焦點爭議核心就只是實行商定的任務能否守法，在分類上無疑應回進第Ⅱ-1類型的行政協定爭議。

2.爭議的構造：第Ⅱ-1類型爭議與司法審查的關系

上述案件中提到，第一途徑的審理事項中第①步是商定內在的事務存在的爭議，即處理第Ⅱ-2類型的行政協定爭議。[15] 對此爭議，無論一審仍是二審法院所采取的方法，與平易近事訴訟中司法包養 權的運轉方法并無差異。例如在經由過程現實揣度等方式斷定許諾內在的事務的真正的意思（如判定能否“另行增添10萬元”和能否在60畝之中“曾經包含了許諾增添的10畝在內”等）。可是，必需留意到此中的兩點。起首，這些意思表現的內在的事務均屬于應實行的法界說務的內在的事務。詳細而言，該案件中行政主體所應實行的是地盤征收相干法令軌制[16] 上的法界說務，行政合同的內在的事務則是將法界說務在特定項目之中予以詳細化。此中行政主體方的意思表現不受拘束度被限制在地盤征收法令軌制范圍之內，成為實行響應地盤征收法令軌制中法界說務的包養網 行政運動。也正由於行政訴訟法令軌制請求這般，訴訟中處理有關行政主體真正的意思表現畢竟為何的爭議，其包養網 相干事項也是在斷定相干的意思表現不受拘束是在詳細的符合法規條件之下。其次，斷定許諾內在的事務的真正的意思自己當然可以采用處理膠葛（與平易近訴雷同）的訴訟方法，可是，第Ⅱ-2類型的行政協定爭議斷定真正的意思的目標，畢竟在于審查不實行任務的不作為能否符合法規，后者仍是第Ⅱ-1類型的行政協定爭議。可見這是個雙階構造的行動。

第二途徑的審理事項觸及到許諾能否守法的題目，這直接與行政訴訟的司法審查感化相契合。原原告兩邊對于《許諾》中商定的任務內在的事務自己不存在爭議，需求司法鑒定的是該商定任務能否符合法規以及應當實行。詳細的爭點集中于，商定的任務（行政主體在2007年依據《廣東省實行〈中華國民共和領土地治理法〉措施》的有關規則作出設定村平易近宅基地的許諾）成立于制止性規則（2009年省當局公佈《廣東省征收鄉村所有人全體經濟地盤留用地治理措施（試行）》）發布之前的，能否受該制止性規則的束縛。對此，二審法院以為：“由于被上述人作出的該項許諾是在2007年，依據法不溯及既往的準繩，針對新地村的個案情形，從保護當局本能機能部分的誠信度處分，被上訴人應實行《許諾》的該項任務。”這里可以察看到的是，法院以為先行許諾的任務不受后期制止性規則拘謹，不實行則組成守法，因此應當實行。是以，司法審查的對象為2007年行政合同中的許諾任務，該項訴訟爭議可以回進是第Ⅱ-1類型之中。

（二）新法中近期的判例

與舊法的情勢表示分歧，新法自2015年實施起將行政協定明文導進了行政訴訟法令軌制。就比來的判例情形而言，2022—2023年兩年間登載于《最高國民法院公報》上的行政法判例中，有兩件觸及到行政協定。這兩件分辨是“濮陽市華龍區華隆自然氣無限公司因濮陽華潤燃氣無限公司訴河南省濮陽市城市治理局、河南省濮陽市國民當局確認行政協定有效再審案”（以下簡稱“華隆案”）[17] 和“灌云中孚環保科技無包養 限公司訴灌云縣國民當局等撤銷當局特許運營協定膠葛案”（以下簡稱“中孚案”）[18]。 假如說舊法時期的“鄭義財案”判決內在的事務意味著舊法時期司法審查面臨默示“行政合同”采取的判定方法，那么這兩個判例的規范性內在的事務表述則代表著相干法軌制的新成長。

1.案件概要與題目表示

（1）“華隆案”概要

管道煤氣包養網特許運營協定兼具“行政性”和“合異性”，這是判例“華隆案”判決“裁判摘要”所誇大的。該案件中，華隆公司（一審第三人、上訴人、再審請求人）與城管局（原告、上訴人）簽署了城市管道燃氣特許運營協定（以下簡稱《華隆協定》）。華潤公司（被告、上訴人、再審被請求人）以為該協定與此前其和市當局（原告）簽署的管道煤氣特許運營協定（以下簡稱《華潤協定》）中議定的運營區域部門堆疊，是以懇求法院確認這份后簽的《華隆協定》有效。一審訊定《華隆協定》中響應條目守法；二審確認該協定有效。最高國民法院經再審以為，《華潤協定》的“商定并沒有明白的地輿四至”，是以該協定雖簽署的時光早于《華隆協定》，但因“不克不及證實被訴協定與該運營區域部門堆疊，也不克不及證實華潤公司的符合法規權益遭到損害”，是以以為華潤公司的主意不克不及成立而採納其訴訟懇求。

（2）“中孚案”的概要

“中孚案”觸及到的異樣是公用工作特許運營行政行動方面的爭議。

2011年縣當局（原告、被上訴人）與中孚公司（被告、上訴人）簽署城市生涯渣滓處置工程項目一起配合扶植運營協定（以下簡稱《中孚協定》），授予該公司特許運營權。2015年，該縣當局與光至公司（原告、被上訴人）簽署生涯渣滓燃燒熱電聯供廠BOO項目特許運營協定（以下簡稱《光年夜協定》），授予該公司渣滓燃燒發電特許運營權。2018年中孚公司知悉兩份協定項目在生涯渣滓的收運和處置范圍存在重合，以為包養網 縣當局違背《中孚協定》，懇求法院確認縣當局授予光至公司特許運營權的行動守法并予以撤銷。

（3）判例中題目表示的配合點

上述兩個都觸及到第11項行政協定。進一個步驟會商案件中“當局特許運營協定”在訴訟中的題目時，可以察看到，訴訟懇求與司法審查的對象之間，存在如下關系。其一，被訴行政協定與授予特許運營權行動的關系。兩個案件中的詳細訴訟懇求分歧：“華隆案”華夏告知請的是確認被訴行政協定有效，“中孚案”的被告（上訴人）直接懇求的是撤銷縣當局授予光至公司特許運營權的行動，而非行政協定。可是，兩份行政協定都是作為記錄著“授予特許運營權的”行政行動的證據資料，本身并沒有成為直接的訴訟標的。從兩者間的關系看，由于該受權行政行動內在的事務記錄于行政協定之中，組成該行政協定的一部門，是以，該受權行政行動能否符合法規，將影響行政協定的效率。這意味著，對協定中一部門與行政權相干內在的事務的審查，觸及到該行政協定全體的效率。

其次，訴訟懇求中的有效確認或撤銷與協定實行。與上述訴請相干的是，被訴的均為第三人與原告行政主體之間的行政協定（以下簡稱“第三人協定”）。因第三人協定損害了本身與原告行政主體方之間的行政協定（以下簡稱“本身協定”）中本身的權益（如地輿地位或內在的事務“重合”）才提告狀訟。由于訴訟的目標在于消除這種損害，從而使本身協定可以或許實行，所以，訴請審查的行政行動，本質上是“行政機關不依法實行、未依照商定實行”屬于本身協定的“當局特許運營協定”。

2.爭議的構造：爭議類型與司法審查的關系

（1）爭議類型：第Ⅱ-1類型

上一部門回納了這兩個判例中兩對關系的配合點，從中可以看出，由于爭議本質指向本身協定可以或許按照商定實行，是以，判例中的行政協定訴訟爭議，應回于第Ⅱ類之中。進一個步驟而言，由于爭議內在的事務不觸及到行政協定中意思表現能否存在或真正的，是以，這兩個判例可以回進第Ⅱ-1類型的行政協定爭議類型。在這兩個判例中，司法審查觸及到的只是妨害本身協定實行的緣由—第三人協定的效率題目。如許，追蹤關心重點就集中于第三人協定中的哪部門（或一切部門）意思表現基于什么來由要接收司法審查。

從這幾個判例中可以看到，法院一直將行政協定包養 中的一部門從全體中區分出來，把該特定部門作為集中審查的對象，以斷定其能否符合法規。

（2）審查的范圍：行政主體方意思表現部門

在“華隆案”中，司法審查針對的是作為第三人協定的《華隆協定》中有關“特許運營權”的事項，如運營范圍等。特許運營權自己是屬于當局在運營市政公用工作中承當的職責，是給付行政中主要的部門。該判決指出，涉訴的行政協定是“依據《扶植部關于印發〈關于加速市政公用行業市場化過程的看法〉的告訴》中‘城市市政公用行業主管部分代表城市當局與被授予特許運營權的企業簽署特許運營合同’的規則”而簽署的，這意味著私家方經由過程行政協定取得了行政主體授予的特許運營權。這意味著底本行政主體承當著運營市政公用產物或辦事的行政運動，經與私家締結授予行政協定，從而由私家替換行政主體從事異樣的行政義務。行政訴訟中接收司法審查的，恰是行政主體方有關受權這部門內在的事務的意思表現。

在“中孚案”中，行政協定與司法審查之間也表示出與“華隆案”異樣的構造關系。“中孚案”審查的事項，集中于第三人協定聯繫關係的特許運營權方面。該案的二審訊決指出，行政協定中的“行政性”的特征，決蔡修無語的看著她，不知道該說什麼。議了行政主體方締約行動具有實行公共本能機能屬性，是以應遵照依法行政為基礎準繩。該判決接著指出，這里的依法行政表示在締結行政協定前應該實行“先契約任務”。所謂的先契約任務是指外行政協定締結之前，行政主體“應依法行行使行政協定締約人的選擇、協定的內在的事務等合適為保證和完成公共好處而制訂的相干法令規范的規則”。詳細而言，法院以為，這項任務發生于實定法《基本舉措措施和公用工作特許運營治理措施》第3條，屬于“法令規范的強迫請求”，是以該“先契約任務”“并不受行政協定能否成立或失效的任何影響，行政機關也不得因不符合法令定原因而消除或廢棄實行”。由此可見，這項“先契約任務”是自力于行政協定之外的行政運動承當的義務。[19] 但同時，外行政主體與經“先契約任務”選定的私家意思表現分歧之時，這項曾經完成的任務也是以而進進到行政協定之中，組成行政協定內在的事務的一部門。而司法審查針對的恰是這項包養網 行政運動，被訴行政協定因未有證據證實實行了該項任務而有效。

“華隆案”和“中孚案”這兩個判例個性在于，司法權在觸及第11項行政協定的訴訟中，審核對象當然是行政協定，但又不是行政協定全體內在的事務，而是行政協定中居于行政主體方所作的意思表現部門。在實定法上，這個部門內在的事務有時屬于自力于行政協定之外的行政主體的行動，這也是強化其須經由過程司法審查判定符合法規性的依據。近期的判例也有這方面的反應。如“余姚市甬興氣體分濾廠與余姚市住房和城鄉扶植局燃氣運營允許膠葛案”[20] 中，法院審查的被訴行政行動是針對被告核發瓶裝煤氣運營允許證的請求，行政機關作出的是雙方行政行動——《不予行政允許決議書》。案中的行政行動與上述兩項判例中組成行政協定一部門的特許運營權內在的事務在屬性和感化上基礎雷同，由此也闡明，外行政協定中，司法審查針對的只是其內在的事務中有關行政運動符合法規性部門。[21]

五、司法審查范圍與行政統合說明框架中的合異性

（一）行政主體方的合同不受拘束與律例范限制

1.作為條件的合同不受拘束

行政協定起首是協定，即合同或契約，[22] 其最基礎的特征為同等締約兩邊主體意思表現分歧。是以，在會商行政協定各方面的事項時，合同不受拘束是學理和軌制性條件。在以市場經濟為基本的法令軌制中，合同不受拘束作為一項法令準繩，表示為當事人有締約自立決議權；對于曾經締結的合同，無論是合同的內在的事務仍是合同的履行，都不受來自于合同關系之外的任何人的干預和制約。是以，不受強迫或許干預是合同不受拘束的基礎要義。[23] 《平易近法典》第5條表現了該項準繩。[24] 作為一項法令準繩，合同不受拘束不只感化于平易近法範疇，也具有保證憲法上基礎權力的感化。[25]

盡管合同不受拘束居于基本準繩位置，但其內在的事務在古代社會不竭變遷。從古典合同法至古代合同法的成長經過歷程也是合同不受拘束遭到限制的經過歷程，此中除了平易近法和商法本身內涵的變更壓力之外，與公法甚至行政法有關的變更，尤其是行政權行使進進合同，對合同不受拘束的影響不容疏忽。[26] 第11項行政協定之所以被列進司法審查的范圍，恰是反應了行政主體作為合同的主體時，在合同構成經過歷程所享有的合同不受拘束，即意思表現不受拘束需求遭到律例范的限制。由此，在第11項的協定中，行政主體方所享有的意思表現不受拘束與對此不受拘束的律例范限制則統合外行政主體的行動之中。

2.著名協定中的行政性

第11項行政協定是須受司法審查的合同，那么，協定中須由司法作出符合法規性判定的行政部門，畢竟以如何的方法存在此中？這是接上去需求會商的題目。

在第11項中，法令明文羅列出的行政協定（著名協定）是“當局特許運營協定、地盤衡宇征收抵償協定”兩個類型。可是，其后的“等”字意味著這兩項屬于不完整羅列，需求從羅列的著名協定所具的個性中推導出可實用于其他合同的個性事項。[27] 盡管最高國民法院“法釋〔2019〕17號”第2條將“礦業權等國有天然資本應用權出讓協定”“當局投資的保證性住房的租賃、生意等協定”和合適該司法說明文件第1條“規則的當局與社會本錢一起配合協定”也列進了昭示事項之中，但這種從實體法界說角度擴大內涵的界說方法無法直接明白響應協定為何必實用于司法審查法式，故還需回到法令自己規則的著名協定往尋覓個性之處。上文第二、三部門剖析的判例，正好屬于響應類型的著名協定。

（1）地盤衡宇征補協定

地盤衡宇征收抵償協定（征補協定）的客體是特定的農人所有人全體一切的地盤或國有地盤上的衡宇，[28] 協定觸及到的內在的事務是這些特定的地盤或衡宇與絕對應的金額或什物之間的交流，以及交流的方法、刻日等一系列事項。所謂地盤衡宇征收抵償協定就是兩邊當事人就這些內在的事務事項告竣意思表現分歧的法令行動。如該類協定的組成內在的事務僅此為止，那么其與作為經典合同類型的生意合同在情勢上并無二致。可是，由于征補協定的條件是行政權對地盤或衡宇的強迫獲得，是以在協定之前由行政主體雙方設置了實用于協定的條件前提，如征收決議、征收計劃、通知佈告等。[29] 簡言之，這些強迫性條件前提，是行政主體針對詳細的征收事項，將征收律例范的響應條目對應詳細征收事項的詳細化內在的事務，是以，在締結征補協定的經過歷程中，行政主體方追求與被征收人可以告竣締約法令後果的意思表現（要約或許諾），在法令上必定受制于這些強迫性條件前提，或許說其享有的合同不受拘束只存在于響應的強迫性條件前提之內。與此絕對的被征收主體方的意思表現，盡管并不受制于這些條件前提，但可以或許被行政主體方接收的范圍也只能在該限制范圍之內。可見征補協定本身就是在法定強迫的范圍之內表示意思不受拘束的一種軌制類型。此中行政主體方欲以告竣征收目標的各類意思表現，均只能在此條件前提的范圍之內，這與行動後果裁量中行政主體的在法定框架之中對行動後果的選擇具有同構性。[30]

（2）當局特許運營協定

當局特許運營協定的呈現，則是應用合同方法替換行政主體的雙方行動行動以完成行政目標的軌制。從合同的成長汗青來看，這類合同曾經與經典的生意合同具有了實質性的分歧，其不是如經典合同那樣樹立在合同主體之間單項買賣的基本之上，而是以當局供給公共辦事為商定內在的事務。從本文第三部門中判例觸及到的內在的事務看，無論是“華隆案”仍是“中孚包養 案”，這類行政協定將底本屬于當局實行公共辦事的義務受權市場主體承當，是行政主體方以律例范為依據，經由過程受權內在的事務的意思表現，將底本屬于行政主體本身的公共辦事等義務轉移至社會私主體。就普通意義而言，這類合同的呈現是古代行政法與平易近法成長的配合結果，將“曩昔以來一向由公權利主體來供給的公共辦事開端轉換成有私權契約關系來供給”。[31]

當局特許運營協定以合同的方法替換了底本由行政主體雙方作出的供給公共辦事以及與此相干的行政運動，而這些公共辦事或相干的行政運動，在狹義的行政允許范圍內，屬于行政特許行動。[32] 上部門會商的“華隆案”和“中孚案”判例中，城市管道燃氣供給和渣滓燃燒處置均屬于這類行政行動。

恰是由於特許運營權協定替換了行政特許行動，是以底本行政權的雙方屬性在受權的范圍之內也就轉化為行政協定在公益上的獨占性或排他性。[33] 這里，當兩個異樣類型的特許運營協定之間發生沖突或存在抗衡關系時，由于公益的獨占性而發生的先到先得規定的感化，先在的行政協定的內在的事務，即該協定依法構成的內在的事務成為消除后進者的規范，或許說保證特許運營權的律例范軌制，經先在的行政協定內在的事務詳細化之后，在特定實用范圍之內組成了限制后進的行政協定的公共限制。后進的行政協定構成經過歷程中，行政主體方的意思表現的不受拘束度必需以先在協定內在的事務中的公共限制為律例范鴻溝。

（二）行政統合說明框架：意思表現不受拘束與裁量的轉換

, , , 1.行政協定與被審查范圍簡直定

下面部門對著名協定外部構造的剖析，并不是回到實體法角度往察看，而是想誇大這兩種行政協定的外部構造與判例“超宇公司案”中的說明框架之間的合適水平，以及需求追蹤關心到全體的行政協定中，遭到司法審查的只是此中行政運動的部門。

我國的司法權對行政協定停止符合法規性審查時，其范圍和內在的事務均受限于《行政訴訟法》軌制的規范。從訴訟法式法而非實體法的角度來看，第11項行政協定概念也應在此律例范的框架內停止說明。

由于《行政訴訟法》的實質屬性是經由過程司法審查判定行政行動能否符合法規，是包養 以從說明論的角度看，無論舊法和新法中的法令概念“詳細行政行動”和“行政行動”內在的事務能否兼容雙方性和兩邊性，接收司法審查的包養網 范圍只是此中的行政運動部門。[34]

由于雙方行政行動中的意思表現均由行政主體作出，并不觸及到行政絕對人以及其他第三人的意思表現，是以司法審查觸及到的天然是行政行動的內在的事務全體。但與此分歧的是，在采用合同業為情勢的行政運動中，法令效率的發生（成立和失效）須由合同兩邊主體意思表現告竣分歧。[35] 是以，假如響應的合同進進“受案范圍”接收司法審查時，異樣也是此中的行政運動能否符合法規接收判定。由于合同中只要行政方的意思表現具有行政運動的屬性，司法審查也響應地以此意思表現的內在的事務為鴻溝設定審查范圍。

受制于如許的軌制性條件，接收司法審查的是協定中曾經固定了的行政主體方所作要約或許諾的行動，而非行政協定全體。由于司法所審查的是行政行動能否符合法規，行政協定中的行政主體方的意思表現也須轉換為行政裁量中行動後果的表示情勢，由此統合包養 外行政行動的框架之中，符合法規性審查的判定框架“意思表現不受拘束—公共限制”也可轉化為對行政裁量（尤其是後果裁量）中行政行動的不受拘束度與響應鴻溝范圍、目標等方面的限制之間關系的判定。當然，與雙方性的行政行動相差別的是，遭到司法審查的只是作為行政行動的協定中的一個部門（要約或許諾），其自己并不是以組成一個自力的法令行動。[36] 經由過程對該部門行政運動內在的事務能否符合法規的判定，終極裁判行政協定的效率。

是以，在熟悉行政協定中行政性與合異性的關系這個題目時，需求在我國行政訴訟法的行政行動符合法規性審查的司法框架中，針對處于第Ⅱ-1類型爭議中的第11項行政協定，將合異性內在的事務包養 統合至行政的說明框架之內，行將意思表現不受拘束轉換為行政裁量中的行動後果選擇行動，以合適司法審查的要件請求。總而言之，行政協定的合異性須置于行政性之內，才幹合適司法審查。

2.行政訴訟法上的“協定”界說角度：須受司法審查的合同

上述的論證成果還引出的一個題目是：從行政訴訟法（而非實體法）的角度，該若何界說行政協定？

從行政統合說明框架的視角看，第11項的行政協定應當是先對行政主體方的意思表現停止司法審查判定能否符合法規后，才幹裁判能否應當覆滅效率的合同。從便于會商的角度可歸納綜合為：須受司法審查的合同才是（第11項的）行政協定。[37]

從行政訴訟法實質屬性對行政協定的界說，可進一個步驟延長出以下兩點內在的事務。

起首，并非權力任務觸及行政的都屬于行政協定。須受司法審查的合同才是行政協定這必定義角度，與從實體法上或許從學理建構方面臨行政協定的界說角度存在著分歧之處。在具有行政內在的事務的合同中存在著無須接收司法審查的合同，諸如水電煤等公用工作協定，是私家主體接收行政主體的特許運營權受權之后，再以平易近事主體的位置與市平易近締結的供給公共辦事的合同，屬于替換當局供給辦事的方法。這種具有行政屬性的協定盡管不屬于市場買賣性的合同，[38] 但產生響應爭議時因無需判定此中的行政運動符合法規性而凡是實用平易近事訴訟軌制，因此不回進第11項的行政協定范圍中。異樣無法簡略回進的事例如，新法公佈之后最高國民法院發布的司法說明文件“法釋〔2015〕9號”第11條表述行政協定為“行政機關……訂立的具有行政法上權力任務內在的事務的協定”，但從實體的角度依然無法明白“行政法上的權力任務”的內在內涵，繚繞最高國民法院發布的“永佳紙業案”中此概念的爭議，正闡明了這一辨認退路的艱苦地點。[39]

其次，嚴厲意義上（廣義）的行政協定，是第Ⅱ-1類型爭議中的行政協定。從本文第二部門會商的第11項行政協定的爭議類型來看，真正需求接收司法審查的具有合異性內在的事務即觸及到意思表現的，是第Ⅱ-1類型爭議中的行政協定。司法權經由過程這一類型的爭議，塑造了分歧于實體法上的行政協定或行政合同的熟悉角度。

是以，從訴訟法的角度，可以將第11項的行政協定爭議，限縮至第Ⅱ-1這一類型之內懂得。這類行政協定組成嚴厲意義上或廣義的行政協定概念。該項中與此廣義的行政協定分歧的其他爭議類型中，司法審查并不觸及到協定中的意思表現部門。第Ⅰ類型爭議中，協定只是行政行動的對象，被訴的是內在于行政協定的行政行動，是以此類爭議處理與合異性有關；第Ⅱ-2類型爭議盡管觸及到行政協定主體間意思表現爭議，但這類爭議與平易近事訴訟中的膠葛處理（非符合法規性審查）在屬性上并無二致，只要合異性而有關行政性，且基礎上處于（現實）懇求協定實行之訴中前段的膠葛現實確認階段。

六、結論：說明論的局限與立法論的能夠

本文下面部門從行政訴訟法之說明的角度，對第11項行政協定中行政性與合異性之間的關系停止剖析，經由過程收拾判例“超宇公司案”提出的裁量的判定方法，提出了將合異性統合至行政性之中予以司法審查的說明途徑。如許的法說明框架可以堅持司法的符合法規性審查在現有實定法框包養網 架之內邏輯的分歧性，但同時也會是以限制行政合同的其他爭議進進行政訴訟之中。究竟，符合法規性審查不克不及涵蓋處置符合法規性審查之外的其他題目，而其他訴訟法式軌制又無法有用處理收拾的各類題目。是以，本文的剖析結論只能說是分歧于既有角度研討行政協定的動身點，法說明框架自己以及由此而睜開的詳細空間應這兩天，老公每天早早出門，準備去祁州。她只能在婆婆的帶領下，熟悉家裡的一切，包括屋內屋外的環境，平日的水源和食當很是廣大。

與此同時，實體層面的學理建構摸索以及立法論層面的會商曾經有了相當的積聚，[40] 從軌制扶植的角度察看，可以或許處理行政爭議的訴訟軌制并非只要我們今朝實定行政訴訟法上的品種——（狹義的）撤銷訴訟。從立法規來看，諸如japan(日本)行政訴訟包養法上的本質性當事人訴訟和爭點訴訟就值得歸入我國行政協定學理研討的視野。

 

注釋:

[1] 例如應松年主編:《<中華國民共和國行政訴訟法>修正條則釋義與點評》，國民法院出書社2015年版，第33頁(“十、行政協定(行政契約)”部門，余凌云撰寫)；《行政法與行政訴訟法學》編寫組：《行政法與行政訴訟法學》(第二版)，高級教導出書社2018年版，第339頁；胡建淼：《行政訴訟法》，法令出書社2019年版，第115—116頁。

[2] 例如姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》(第七版),北京年夜學出書社、高級教導出書社2019年版,第309—312頁(江必新撰寫)。近期判例如“濮陽市龍華區華隆自然氣無限公司因濮陽華潤燃氣無限公司訴河南省濮陽市城市治理局、河南省濮陽市國民當局確認行政協定有效再審案”,《最高國民法院公報》2022年第5期。該案“裁判摘要”部門就誇大“該協定兼具‘行政性’和‘合異性’”。

[3] 今朝這類文獻良多,較集中的文獻收拾拜見劉飛:“行政協定的辨認方法——以‘永佳紙業案’為例的考核”,《中外法學》2023年第3期,第595頁。劉飛:“行政協定訴訟的軌制建構”,《法學研討》2019年第3期,第37—38頁,該文歸納綜合了諸多學者不雅點。另比來的文獻拜見陳潔:“說明作為行政協定效率判定的條件——從預征收抵償協定效率的判定切進”,《華東政法年夜學學報》2023年第3期,第152—168頁。

[4] 對新舊《行政訴訟法》中司法審核對象“詳細行政行動”或“行政行動”存在著多種解讀,觸及到概念中能否包括行政協定(行政合同),與此有關的最新回納性文獻拜見劉飛:“行政協定與雙方行動的界分”,《中法律王法公法學》2023年第2期,第73—77頁。本文的剖析非實體法角度,是以暫且從最廣泛角度察看相干實定法概念。

[5] 新法與舊法比擬,在第1條目標條目中增添了一些文字,如“處理行政爭議”,在相當水平上可以懂得為立法者增添了該法令的目標。可是需求留意到的是,目標完成自己也是遭到其所載詳細法令全體的束縛。詳細而言,若何“處理行政爭議”仍然必需經由過程第6條規則的符合法規性審查條目完成,該目標條目設定自己不會答應從法外尋覓途徑往完成該法令的目標。

[6] 從多少數字的角度來看行政法的判例,可以說至今為止最高國民法院公布最多的是行政協定方面的判例。除了領導性案例以及《最高國民包養網 法院公報》上陸續刊載的典範案例之外,最高國民法院還專門公布了三批這方面的案例,即2019年12月10日《最高國民法院關于審理行政協定案件若干題目的規則》所附10個參考案例;2021年5月11日《最高國民法院發布行政協定典範案例》共10個案例;2022年4月20日最高國民法院發布第二批行政協定訴訟典範案例共10個案例。此外再如最高國民法院行政審訊庭編著:《行政協定典範案例:裁判規定與評析》,國民法院出書社2021年版。有關中法律王法公法中判例的界說,拜見朱芒:“論領導性案例的內在的事務組成”,《中國社會迷信》2017年第4期,第109—127頁。

[7] 有學者已熟悉到將第11項規則中的行政行動天經地義地回進行政協定的熟悉會惹起的法說明上的凌亂,指出如“《協定說明》將雙方變革、解除行政協定定位至傳統意義上的行政行動,或許恰是與現行行政訴訟軌制的一種讓步”。拜見韓寧:“行政協定中的形式變革——與嚴益州博士商議”,《南年夜法學》2020年第4期,第79頁。

[8] 嚴厲而言,領導案例76號浮現的,是對地盤治理行政機關頒布的《國有地盤應用證》(行政行動)不服而提起的行政訴訟,請求該證書上記錄的地盤用處變革為與《國有地盤應用權出讓合同》中的用處分歧。法院根據(計劃行政機關供給的)響應宗地的把持性具體計劃的規則,判決變革為與計劃分歧的地盤用處。這里表示為以符合法規的城市計劃內在的事務判定頒布的《國有地盤應用證》內在的事務能否符合法規的符合法規性審查方法。別的,由于地盤用處是屬于根據法定的城市計劃予以斷定,是以,《國有地盤應用權出讓合同》自己不克不及經由過程商定轉變地盤用處。

[9] 這是新法行將實施(2015年5月1日)之前,2015年4月20日最高國民法院審訊委員會第1648次會議經由過程的最高國民法院司法說明文件。

[10] 這是2019年11月12日最高國民法院審訊委員會第1781次會議經由過程,自2020年1月1日起實施司法說明文件,且優先實用于上述法釋〔2015〕9號。

[11] 拜見江必新、邵長茂、方頡琳編著:《行政訴訟法修正材料匯纂》,中法律王法公法制出書社2015年版,第33、245頁。

[12] 拜見楊解君、陳詠梅:“中國年夜陸行政合同的膠葛處理:近況、題目與途徑選擇”,《行政法學研討》2014年第1期,第66頁。由于該論文的內在的事務回納的時光點恰是在新法公佈之前,且其也是2013年海峽兩岸行政法學學術研究會交通論文,是以可以以為該文回納了舊法實施中有關行政合同方面的基礎狀態。

[13] 最高國民法院(2019)行再4號行政判決書。

[14] 中華國民共和國最高國民法院行政審訊庭編:《中國行政審訊案例(第3卷)》,中法律王法公法制出書社2013年版,第105—110頁。

[15] 就普通情形而言,這項爭議還可以進一個步驟細分為能否存在商定任務以及該商定能否曾經實行方面(階段)的題目。由于被告的訴請沒有觸及到前一個爭議,是以本文對此不作區分。

[16] “鄭義財案”一審訊決時光為2009年,二審訊決為2010年,此時應當實用的地盤征收法令為2004年修改的《地盤治理法》和響應的《地盤治理法實行條例》以及廣東省那時的處所性律例《廣東省實行<中華國民共和領土地治理法>措施》。案件所涉的有關征收抵償合同中商定的行政主體的任務,均屬于這些法軌制中響應任務規范的詳細化。

[17] 登載于《最高國民法院公報》2022年第5期,最高國民法院(2020)行再509號行政判決書。

[18] 登載于《最高國民法院公報》2023年第11期,江蘇省高等國民法院(2020)蘇行終638號平易近事判決書。

[19] 這項判決中的“先契約任務”與平易近法實際中的同名概念并不全然雷同。關于平易近法中的“先合同任務”,拜見韓世遠:《合同法泛論》(第四版),法令出書社2018年版,第56頁。

[20] 登載于《最高國民法院公報》2022年第2期,此中觸及到的二審裁判文書為浙江省高等國民法院(2020)浙行申683號行政裁定書。

[21] 該案件觸及到的核發“瓶裝燃氣運營允許證”的行政行動是(普通)允許仍是特許,或許僅就所根據的實定法《城鎮燃氣不安利條例》和《寧波市燃氣治理條例》還難以定性,判定的要害點還在于畢竟觸及到的是解除對營業不受拘束的限制仍是授予從事公共辦事的標準。可是,僅就該核發允許證的行政行動遭到法定例劃的限制以及因存在多少數字限制而具有了壟斷性來看,至多在效能上與特許具有雷同的法令治理感化。

[22] 有關我國的法學和法令軌制中合同、契約以及協定這些用語之間的異同以及變更的汗青緣由,拜見韓世遠,見前注〔19〕,第2—3頁。

[23] 有關契約不受拘束的研討文獻多少數字極多,但在最基礎層上的熟悉基礎雷同。拜見江登琴:《契約不受拘束的憲法基本研討》,北京年夜學出書社2011年版,第48—49頁。平易近法範疇中基礎雷同的表述拜見韓世遠,見前注〔19〕,第34—35頁。

[24] 從法令軌制成長經過歷程來看,《平易近法典》之前的《平易近法公例》第3、4條以及此后的《平易近法總則》第5條和《合同法》第4條都有雷同的規則。

[25] 拜見江登琴,見前注〔23〕,第82—83頁。

[26] 有關契約不受拘束準繩的興衰及其變更方面,導 引 性 文 獻 參 見 韓 世 遠,見 前 注 〔19〕,第 30—36、46—47頁;(日)內田貴:《契約的時期》,宋健譯,商務印書館2023年版,第4—11頁。

[27] 領導案例第6號判定舊《行政處分法》第42條中羅列的聽證事項與“等”字之間的關系時采用了類比推導方式。此前2004年最高國民法院《關于審理行政案件實用法令規范題目的座談會紀要》(法〔2004〕第96號)也主意“歸納綜合的情況應為與羅列事項相似的事項”。包養

[28] 相干征收的客體由《地盤治理法》第45條第1款、《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》第25條第1款所規則。

[29] 因征收農人所有人全體一切的地盤與征收國有地盤上衡宇各自實用的律例范分歧(《地盤治理法》、《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》及其各自下位的實行性律例和規章),在響應的行政主體雙方設置了實用于協定的條件前提也有分歧,如地盤包養 征收方面的明文規則中沒有如衡宇征收法式中的征收決議,當然從法說明的角度也可懂得為通知佈告之中包括著征收決議的內在的事務。因本文并不深刻剖析征收法令軌制中的詳細事項。

[30] 有關行動後果裁量方面的會商拜見王貴松:《行政裁量的結構與審查》,中國國民年夜學出書社2016年版,第40、44、47頁。

[31] 拜見內田貴,見前注〔26〕,第iv頁。

[32] 特許在學理上是指對行政主體對社會主體的私家設定其底本沒有的權力或權力才能的行動,與允許具有的解除普通制止的行政行動相差別。至今國際直接就特許,尤其是特許與凡是所稱的行政允許之間關系的研討文獻并未幾,以自有或權力能否底本存在為基本的分類拜見朱芒:“japan(日本)的行政允許——基礎實際與軌制”,《中外法學》1999年第4期,第102—110頁。此文雖以japan(日本)為剖析對象,但在普通學理上的分類方式對于我國的實際扶植也具意義,拜見王貴松:《中國行政法學說史》,中國國民年夜學出書社2023年版,第332—333頁。《行政允許法》第12條中規則的“需求付與特定權力的事項”應當懂得為我國實定法上的特許規則。

[33] 我國今朝公佈的特許運營協定范本,內在的事務中都明白了排他性,法理緣由就在于此。例如國度發改委制訂并公布的《當局和社會本錢一起配合項目特許運營協定(編制)范本(2024年試行版)》就明白特許運營權的排他性,目標在于能防止內部損害特許運營權的情況呈現。

[34] 關于對“詳細行政行動”“行政行動”法令概念的多種熟悉不雅點,比來的回納性文獻拜見劉飛,見前注〔4〕,第73—75頁。

[35] 《平易近法典》第134條第1款、第502條第1款前句規則。

[36] 從實體法角度分類會有所分歧。拜見劉飛,見前注〔4〕,第75—76、77—81頁。此中有關于“分立+拆分辯”以及對“拆分公式”質疑部門的闡述。

[3包養 7] 從實體法角度研討辨認界說的文獻中,劉飛的“行政震動”主意因論證特定要件題目,必定水平上追蹤關心到了實體概念與司法審查的對應性。拜見劉飛:“行政協定的辨認方法——以‘永佳紙業案’為例的考核”,《中外法學》2023年第3期,第586—60包養 4頁。

[38] 這類合同也可被回進行政協定,王利明以為“應以非市場行動性作為辨認行政協定的要害要素”。拜見王利明:“論行政協定的范圍——兼評<關于審理行政協定案件若干題目的規則>第1條、第2條”,《舉世法令評論》2020年第1期,第11頁。

[39] 有關文獻收拾拜見劉飛,見前注〔37〕,第598頁。此中剖析了陳天昊、宋華琳、郭一君以及凌維慈等人的論文。

[40] 比來的文獻例如劉飛:“行政協定訴訟的軌制建構”,《法學研討》2019年第3期,第32—47頁;陳天昊:“行政協定符合法規性審查機制的構建”,《法學》2020年第12期,第159—175頁。

 

朱芒，法學博士，上海路況年夜學凱原法學院傳授。

起源：《中外法學》2024年第5期。